2015年，注定是中国金融改革风起云涌的一年：存款保险、混业经营、利率市场化、IPO注册制、人民币国际化……每一项改革均关系社稷与民生，每一项改革均蕴藏机遇与风险，其中，《存款保险条例》的实施更是预示着一场极具震撼力的金融风暴即将来临！

一、制度变迁：存款保险从“隐性”到“显性”

（一）千呼万唤始出来

新中国历史上曾经发生多起金融机构经营不善形成大规模坏账的案例，也有一些金融机构曾濒临倒闭，但长期以来，我国政府实行由国家信用兜底的“零费率”、“全额保险”的隐性存款保险制度，即：吸收存款的金融机构如果陷入存款支付不能的危机，政府将采用再贷款、托管、重组等各种方式进行救助，以保障存款者的利益不受损害。隐性存款保险制度在很大程度上保障了国内金融体系的稳定，但它同时使得政府承担了过高的银行救助成本，也不利于银行业的充分竞争。

1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出建立存款保险基金， 2007 年中国曾准备推出存款保险制度，但受2008 年国际金融危机的影响而被暂时搁置。2015年5月1日，我国《存款保险条例》正式实施，标志着我国从此进入显性存款保险时代。

在当前中国经济步入下行轨道，并加速探底之际，政府果断推出存款保险制度，笔者认为原因有三：

一是中国政府已经预见到未来可能有不少银行面临倒闭风险，政府不愿而且也没有能力再替银行收拾烂摊子了。对存款人而言,存款保险制度的实施,意味着一旦银行倒闭,超过存款保险限额之外的存款本息将难以足额收回,这说明存款有风险、银行可能倒闭的说法已得到中国官方的认可。

二是中国银行业已经到了必须积极转型，在竞争中求生存的关键时刻了。隐性存款保险制度导致某些银行缺乏进取动力，利润逐年减少，不良资产不断扩大，因此,政府试图通过存款保险制度激励银行进行变革和竞争。

三是存款保险制度是实施其他金融改革的重要前置条件。利率市场化、汇率市场化、资本项目开放、金融市场对内对外开放等多项重大金融改革，启动至今虽已持续十几年，但仍任重而道远。从顶层统筹的视角考量，建立存款保险制度可成为推动上述一系列改革的重要前置。

（二）我国存款保险制度的基本内容

1.投保机构

投保机构包括所有在中国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，而投保机构在中国境外设立的分支机构，以及外国银行在中国境内设立的分支机构不参加存款保险。但是，中国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。

2.强制保险

中国的存款保险实行的是强制保险，而非自愿保险，在中国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构都必须参加存款保险。

3.差别费率

存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

4.有限偿付

存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元（包括企业存款）。同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。

5.承保范围

保险公司的承保范围仅限于存款，包括人民币存款和外币存款,但金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。值得注意的是, 通过银行购买的理财、基金等金融产品，均不在存款保险基金的承保范围内。

二、利弊之争：存款保险制度的功效分析

存款保险制度自诞生伊始，便充满了激烈的争议。有人认为，它可以防止金融恐慌，避免挤提风波，防范和化解系统性金融风险，稳定金融体系；也有人认为，它会诱发道德风险和逆向选择，进一步扩大银行业的经营风险。美国联邦存款保险公司（FDIC）前主席William Seidman（1988年）称，存款保险如同核电站，如果操作得当，可以获益，但只有具备适当的安全防范措施才能防止它失控；而一旦失控，其造成的伤害将会波及整个国家。笔者认为，银行业的内在脆弱性、挤提的传染性、存款保险的制度缺陷这三者决定了在制度环境不佳的国家，存款保险制度还会显著增加银行危机发生的概率。

（一）银行业的内在脆弱性

相较于普通的工商企业而言，银行业的经营更具有其内在脆弱性，它面临着更多风险，包括信用风险、流动性风险、利率风险、外汇风险、犯罪风险、政策风险等。因此，在国家不进行救助的情况下，银行更容易破产倒闭，这是由银行自身的特点所决定的。

1.自有资本少

银行的自有资本比率通常要比普通企业低很多，对很多银行而言，负债占其全部资金来源的90%以上，而且存款是银行最主要的负债。银行一旦失去信用，便会迅速陷入资金周转困境。

2.信息不对称

银行的债权人众多，而且很多债权人不能清楚地了解银行的财务状况，从而无法对银行经营进行有效监督。

3.债务人众多

银行的债务人也数量庞大，并且对于多数债务人（主要是工商企业）来说，银行是他们资金筹措的主要来源。因此，一旦银行出现“惜贷”行为，就会对企业产生严重的负面影响。

4.流动性困境

中国银行业资产主要为贷款，贷款的流动性较差；负债主要为存款，存款可随时提现，而且银行存款提现具有“先到者，先服务”的程序特性，决定了银行天生具有发生挤提的可能性。

（二）挤提的传染性

挤提的发生往往是因为某些关于银行经营不善、流动性短缺的传言，这些信息散播开来，会引起该银行储户的恐慌，从而使不急需存款的储户也急于取款，引发挤提。银行在平时保留的现金数量是有限的，所以一旦出现挤提，银行便面临停业倒闭的危险。

尤为可怕的是，银行挤兑一旦发生，往往还会具有很强的传染性，原因在于：一是银行业务的同质性较强，当一家银行发生挤兑时，存款人容易联想到其他银行也会出现问题；二是由于银行具有提供支付体系的功能，一旦少数银行出现挤兑，小范围的流动性困境或破产倒闭就有可能通过银行之间的直接业务联系而传染至整个银行体系，从而酿成整个银行业的系统性危机，进而对实体经济产生严重伤害。

上述因挤提风波而导致的流动性危机是引起银行倒闭的最常见原因。所谓流动性，是指资产变现而不受或少受损失的能力。对银行而言，导致其倒闭的原因往往并非资不抵债，而是其不能满足到期负债或提款人提存的需要，从而发生挤提风波，出现流动性危机，造成清偿力不足，最终陷入挤提困境而倒闭。

（三）存款保险的制度缺陷

存款保险制度的根本缺陷在于它会激化道德风险和导致逆向选择。道德风险是指在信息不对称条件下，由于不确定或不完全的合约，使负有责任的经济行为者不承担其行为的全部结果。因此，从事经济活动的人，会在最大限度地增加自身效用的同时，做出不利于他人的行动。逆向选择是指在信息不对称条件下，代理人总是会存在隐瞒自己真实风险的动机。当只有高风险的客户才去购买保险而低风险的客户则选择退出保险时，便出现了逆向选择现象。逆向选择主要产生于实行自愿投保和统一费率的存款保险制度。鉴于中国实行的是强制投保和差别费率的存款保险制度，因此，中国存款保险制度主要产生道德风险。

1.存款者的道德风险

由于银行存款保险受到保护,很多储户不再根据银行的信用来选择存款银行，而可能选择存款利率高但经营效率低的脆弱银行，并对金融机构的经营风险掉以轻心。

2.借款人的道德风险

有了存款保险制度之后,借款人倾向不从稳健银行借款, 而从稳健性较差的银行借款,以便在银行出现清偿力危机时债务人可以推迟还款。

3.投保银行的道德风险

银行投保后，将对存款人的责任转嫁给存款保险机构，容易产生“赌博心理”：赌赢则银行大幅获利，赌输则由存款保险机构兜底。因此，从长期看，存款保险制度累积了银行风险，并不利于银行业的稳健经营。

4.金融管理当局的道德风险

由于轻信挤提不会在存款保险制度下发生，金融监管当局往往更加放任濒临破产的银行继续营业，而不要求其及时采取纠正行动，这样既会进一步鼓励银行从事高风险行为，又会错过对问题银行的救助或处置的最佳时机。

因此,存款保险制度在某些情形下会产生“劣币驱逐良币”效应，它不仅没有促进，相反还降低了金融系统的稳定性，增加了发生银行危机的可能性。

三、内忧外患：中国经济进入中低速增长阶段

如前所述，存款保险制度的实施可能会增加银行经营风险，加深金融系统的不稳定性，因此，一国宜在经济良好时期推出存款保险制度，否则容易引发银行业倒闭风潮。但令人遗憾的是，在各种因素的作用下，中国只能选择在当前经济面临内忧外患之际推出存款保险制度。

国内经济方面，自2014年2季度起，中国发电量、粗钢产量、铁路货运量加速下行，而宏观GDP数据逐渐降至7.4%、7.5%、7.3%、7.3%、7%（实际数字可能更不乐观），创下2009年全球经济衰退以来中国经济增长的最低值。与此同时，工业增加值已跌到有史以来的最低点，很多制造行业存在严重的产能过剩，已经站在悬崖的边缘，崩塌只是迟早发生的事。

根据审计署口径测算，2015年政府债务到期规模约2.8万亿 ；根据万得口径测算，地方政府到期量约为3.8万亿-4万亿。根据国家统计局数据，2014年全年居民消费价格指数（CPI）上涨仅为2%，创5年新低，而生产者物价指数（PPI）为负1.9%，已经是连续34个月下跌。

所有数据均显示中国经济的下行压力逐渐增大，而经济增速的放缓，必将影响低端出口制造企业、房地产企业及“两高一剩”企业，导致商业银行的不良资产迅速增加。

国际经济方面，近年来受欧债危机及新兴经济体增长减速等因素影响，全球经济复苏乏力，全球股市波动性显著扩大。这不仅影响到中国银行业的海外投资和头寸的收益，加剧商业银行的汇率风险，而且国外一些金融机构的倒闭可能会影响银行间的往来，加剧银行海外代理行风险或交易对手的信用风险。

四、风光不再：银行业告别黄金十年

过去的十年，是中国银行业躺着也可以挣钱的黄金十年，但随着存贷息差的不断收窄，不良资产余额的增加，银行业的盈利增速也在不断减小。2014年，上市银行中除了平安银行、浦发银行以及华夏银行，多数银行的盈利增速已经降至个位数。2015年第一季度五大行（工建中农交）利润增速出现停滞，增速均未超过2%。这说明中国银行业昨日风光不再，“苦”日子来临。

具体而言，中国银行业需要应对以下五方面的挑战：

（一）存款流失

中国银行业协会日前发布的《中国银行家调查报告（2014）》显示，72.7%的银行家认为，银行业面临的最大压力仍是增加存款，而且银行负债业务压力的上升在未来一段时间内将成为常态。

在互联网金融的冲击下，金融脱媒进一步加速，再加上股市资金的分流，导致银行存款流失严重。 2014年全年人民币存款增加9.48万亿元，同比少增3.08万亿元，这是多年以来首次存款增速下滑。2015年第一季度人民币存款增速继续放缓。央行4月14日公布的数据显示，第一季度人民币存款增加4.15万亿元，同比少增1.64万亿元。目前已经公布年报的12家银行中，大部分银行的存款增速正在减缓，成本较低的活期存款在总存款中的占比正在减少，银行的负债成本大增，息差多数在收窄。可以预见，在金融脱媒以及股市走牛的大背景下，只有那些能够稳住存款特别是核心存款的银行才具备穿越金融风暴的底气。

（二）不良资产

根据银监会统计，截至2014年底，全国商业银行不良贷款余额8426亿元，较年初增加2506亿元，不良率达到1.25%，较年初上升0.25个百分点，呈加速增长之势。已经披露年报的12家上市银行中，除了宁波银行，其他银行不良率都超过1%，其中兴业、浦发、光大、民生以及招商五家银行的不良率上升幅度超过了三成。

2015年第一季度五大行不良贷款激增702.58亿元，几乎是2014年第一季度256.48亿元的3倍。截至2015年3月31日，农业银行不良贷款余额1399.62亿元，比上年末增加149.92亿元；工商银行不良贷款余额为1455.48亿元，比上年末增加210.51亿元；建设银行不良贷款余额为1272.77亿元，较上年末增加141.06亿元；中国银行不良贷款总额1167.77亿元，较上年末增加162.83亿元；交通银行不良贷款总额468.43亿元，较上年末增加38.26亿元。

实际上，由于前几年银行的很多信贷资产投放在房地产领域，伴随着房地产业步入低谷，银行坏账仍将不断增加。

（三）利率市场化

我国的利率市场化始于 1996 年 6 月央行放开银行间同业拆借市场利率。 2013 年 7 月央行取消金融机构贷款利率下限，意味着我国的利率市场化改革仅剩下“最后一公里”——完全放开存款利率。从国际及地区经验看，在利率市场化之初，银行业的净息差无一例外都是收窄的，而且美国、香港、台湾等先行经济体利率市场化之初均还出现大量金融机构倒闭现象。

中国银监会的定量测算表明，如果今后实现完全利率市场化，银行利润将显著降低，银行抵御风险的能力下降，资本补充压力上升。可以预测，商业银行为了弥补利润，在存款保险制度下，将会导致更为激进的冒险经营。

（四）资产证券化

目前，我国正在积极开展银行信贷资产证券化的业务，试图转移和分散银行的信贷风险，但是，新一轮全球金融危机表明，证券化作为一种金融创新，具有“双刃剑”的特征。银行通过资产证券化，可以赚取手续费、服务费、托管费，这使得银行收入不再依赖贷款质量及利息，而是依赖贷款数量及各种费用。这一商业模式将严重破坏“自主经营、自负盈亏”的激励结构，从根本上扭曲银行业的贷款行为，从而加大银行的经营风险。

（五）混业经营

中国金融当局试图使银行通过混业经营开拓更多的利润来源，但值得注意的是，混业经营也有可能让银行丧失更多的市场份额。证券、货币基金、P2P、支付机构等虎视眈眈的狼群可能进一步蚕食银行的利润。

综上，在上述各因素的作用下，银行利润堪忧，中国银行业已告别黄金十年，即将踏上艰难的经营之旅。

 五、优胜劣汰：银行倒闭难以避免

中国政府试图将存款保险制度作为一种应对存款挤提的基础性制度安排，给予存款人信心保证，以此防范和化解银行体系风险，但国外实践证明，任何形式的存款保险均不能防范脆弱银行体系的危机与风险。如果没有健全的银行机构体系作为存款保险制度的机构基础,存款保险制度将是无效的,甚至反而会增加银行金融风险。

（一）国外前车之鉴

美国于1933年开始建立存款保险制度，但即使在金融市场高度发达、监管非常严格的美国，自 20 世纪 80 年代中期开始，每年都有超过100家银行破产倒闭，涉及的存款总额达上百亿美元。美国联邦存款保险公司（FDIC）在20世纪80-90年代的美国金融危机中，处置了1617家濒临倒闭或已经倒闭的银行，涉及的资产总额高达3026亿美元。而且,这次恐慌导致的存款保险机构倒闭损失并不亚于30年代大萧条时美国银行的破产成本。可见，存款保险制度并非防范和化解银行风险的灵丹妙药。

（二）金融监控弱化

我国当前金融结构失衡，间接融资占比过大，导致风险高度集中在银行体系，而且，旧体制下积存的风险与现有体制下产生的新风险相互交织，银行风险因素既来自国内，也来自国外。随着金融创新步伐的加快，金融风险进一步扩大，这些金融工具使金融机构间的区别越来越模糊，其业务一般也不再在资产负债表中反映出来，监管当局无从收集到有效数据。研究表明,传统的银行脆弱性指标已很难预测现时的银行危机,诸如资本充足率、资产质量、净边际利润率、营运成本与资产比率、流动比率等将不能准确预测单个银行是否会陷入困境,因而更难预测银行系统的危机。这将导致金融监管当局不能有效地监管银行经营行为，从而无法及时采取措施预防银行的倒闭风险。

（三）道德风险无法避免

尽管我国实行限额偿付和差别费率，但仍然难以避免道德风险。一旦存款利率市场化，银行将会竞相提高存款利息吸引储户，很多存款额度在50万以下的储户，将会选择将钱存入高利息、高风险的银行；银行在有存款保险机构作为后盾的情况下，将会更加大胆地经营高风险的业务；银行的债务人也会选择高风险的银行，以便银行面临倒闭风险时，债务人可以推迟还款；监管机构因为存款保险制度的实施，会放松对银行的监管，导致银行风险不断积累。

（四）《存款保险条例》的立法缺陷

1.承保范围有限

我国存款保险机构只对存款承保，而对通过银行购买的理财、基金等金融产品均不予承保。可以预测，如果某家银行出现诸如经营不善、流动性短缺之类的负面消息，人们将会担心上述金融产品所涉资金无法提取，这极有可能引发人们的挤提风潮。

此外，尽管50万元的赔付限额可以覆盖99.63%的存款人（包括企业），但是其覆盖的存款金额预计只占银行吸收的全部存款的50%左右，换言之，大概有50%的存款得不到全额赔付。这部分存款所涉及的储户在银行经营出现风吹草动时，也很可能发生挤提风险。

2.存款保险机构不独立

金融监管、最后贷款人以及存款保险是金融安全网中不可或缺的三个组成部分，亦称“三大支柱”或“三道防线”。三者只有互相协助，又相互独立，才能有效防范金融风险。我国目前只是成立了存款保险基金，尚未建立类似美国联邦存款保险公司的独立运营模式，尽管这样节省了相应的开支，但也使得存款保险机构在对问题银行的监管和处置上缺乏必要的独立性，从而影响其功效的发挥。

（五）问题银行的处置

一国对于问题银行的处置，大致可以采取以下几种方式：

1.再贷款

再贷款是指中央银行对金融机构发放的贷款。20多年来，中国曾有不少问题银行获得央行再贷款的支持后，最终度过难关或者退出市场。但是，央行再贷款要么造成通货膨胀，最终由全民承担银行的经营风险；要么由财政埋单，最终由纳税人承担银行的经营风险，将金融风险转换为财政风险。这种再贷款制度严重损害了国民经济的健康发展，因此，笔者认为央行在未来将会谨慎使用这一救助措施。

2.接管托管

接管托管属于行政行为，是指中央银行指定一家经营较好的银行处理问题银行的债权债务。中国工商银行就曾托管过海南发展银行（下称“海发行”）。海发行创建于1995年。1997年12月，在海南省政府的要求下，海发行兼并28家资不抵债的城市信用社，后因各种传闻引发挤提风潮。1998年3月22日，中国人民银行在陆续给海发行提供了40亿元的再贷款后，决定不再给予资金支持。1998年6月21日，为了防止支付危机进一步蔓延，国务院、中国人民银行决定关闭海发行，同时指定中国工商银行托管海发行的债权、债务。笔者认为，这种由国家意志强行“拉郎配”的托管处置方式，在商业银行自主经营不断增强的今天，恐怕已难以推行。

3.并购重组

并购是指两个以上企业合并、组建新公司或一家企业对另一企业享有控股权。重组是对企业产权关系、债务、资产、管理结构的改组、整顿与整合的过程。并购重组属于市场行为，需要遵循自愿原则。笔者认为，资不抵债问题严重的银行，估计很难找到收购方。

4.破产倒闭

中国《企业破产法》第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”央行行长周小川近日表示，《存款保险条例》实施后，将会有银行破产。因为如果完全没有破产，就会产生道德风险，让人产生这样的想法：办银行很简单，最后不行国家会帮我收拾。此外，由于有了存款保险制度，中小储户负债的大窟窿先由存款保险机构填上了，破产清算程序就会进行得比较顺利和快捷。

从周小川的上述言论可知，中国政府可以容忍少量银行的倒闭。那么，少量银行的倒闭是否会演变成银行倒闭风潮呢？笔者认为，由于银行具有提供支付体系的功能，一家银行倒闭往往会影响到其他银行的正常经营，因此，只要有一家或几家银行倒闭，便会在人群中引起极度恐慌，在恐慌心理的作用下，人们会争先恐后到自己的开户行提取存款，从而发生挤提风波，导致银行出现流动性危机。如果银行不能及时补充流动性，银行将面临倒闭风险。因此，即便是少量银行的倒闭也很容易产生多米诺骨牌效应，引发银行倒闭风潮。这一点需要引起中国金融监管当局的高度重视。

结束语

存款保险制度并非防范和化解中国银行业系统性风险的灵丹妙药。在中国经济不景气、银行业不良资产持续增加、金融监管尚不健全的情形下，中国推出存款保险制度可能会进一步诱发道德风险，增加银行危机发生的概率。中国只有从源头上改善国民经济，增强银行盈利能力，同时加强金融监管，才有可能避免银行倒闭风潮。

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