随着比特币价格的疯涨，越来越多的人注意到了“虚拟货币”这一新兴事物，一时间各种不同名字的“虚拟货币”涌入市场，掀起了投资热潮。大量资金流向“虚拟货币”的同时，各种圈钱跑路、诈骗集资的新闻不绝于耳，让很多人将“虚拟货币”与非法联系在了一起，那么什么是虚拟货币？中国对虚拟货币的监管究竟如何？

1、什么是虚拟货币？

虚拟货币是指非真实的货币。目前学术界还没有给出准确的定义和划分，但一般将其分为三种：一是游戏中所用的游戏币，可以用于游戏内的物品的购买和交换，是玩家间交易的媒介；二是网站内使用的专用币，可用来购买网站提供的服务；三是基于软件或者数学算法产生的可在互联网上流通的虚拟电子货币，也是本文关注的主体，以下提到的虚拟货币均指这种可在互联网任意流通的虚拟电子货币，最知名的就是比特币。

2、中国关于虚拟货币的政策

中国对于虚拟货币的政策从认识风险、防范风险，逐步加强到禁止代币发行和进行相关交易。央行认为应该将区块链技术与虚拟货币分开，一方面积极支持区块链技术的开发，另一方面严格监管可能对金融稳定、货币政策传导产生不良影响的虚拟货币。

1）中国最早于2013年12月3日依据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国反洗钱法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国电信条例》等有关法律法规，中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合印发了《中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于防范比特币风险的通知》（银发〔2013〕289号）（以下简称《通知》）。在《通知》中，央行确认比特币不是法定货币，而是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，并禁止各金融机构和支付机构开展与比特币相关的业务，但此时仍不禁止投资和买卖比特币，只加强普通民众的风险教育，防范比特币的洗钱风险。

2）2017年3月15日《中华人民共和国民法总则》第五章民事权利第一百二十七条规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。这是我国民法第一次对网络虚拟财产的概念做出规定。尽管并未在法条中对网络虚拟财产的定义及特性做出明确规定，但这是将网络虚拟财产纳入民事权利，归入民法保护范围，是对民众所拥有虚拟货币的法律保护

3）2017年8月24日，国务院法制办公室发布《处置非法集资条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。《条例》第十五条规定处置非法集资职能部门发现未经依法许可或者违反国家有关规定筹集资金的行为，并且有下列情形之一的，应当进行非法集资行政调查。下列情形的第二条：以发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、虚拟货币、融资租赁、信用合作、资金互助等名义筹集资金的。

此《条例》为征求意见稿，正式的条例可能在2018年出台。对于以筹集数字货币进行融资的ICO（代币发行[1]）项目来说，是否属于上述以发行虚拟货币名义筹集资金的行为，并被列入调查范围，还应当根据具体事件来分析：如果ICO项目发放股权且进行股权交易，其实质为非法发行股票或非法经营证券业务，就违反了《证券法》和《刑法》；如果是发行的数字代币仅作为特定场景下的交易结算工具，并以白皮书形式告知投资人相应的融资需求、期限和金额，之后发起人向投资人发放相应比例的数字代币，在项目完成后尽在特定场景作为交易媒介，那么就需要根据具体的情况来判断其行为是属于实物众筹，还是非法集资。因此，对于以发放虚拟货币融资的ICO众筹项目来说，在不涉及股权交易且有真实的底层项目、经营活动的，较难认定为非法集资行为，仍需调查部门调查后予以确认。

4）2017年9月4日，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会依据《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国电信条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法律法规联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》（以下简称《公告》）。

《公告》明确：

——代币发行是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。虚拟货币不具有法偿性与强制性等货币属性，不具有与货币等同的法律地位，不能也不应作为货币在市场上流通使用。

——任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动。各类代币发行融资活动应当立即停止。已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排，合理保护投资者权益，妥善处置风险。有关部门将依法严肃查处拒不停止的代币发行融资活动以及已完成的代币发行融资项目中的违法违规行为。

——任何所谓的代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务，不得买卖或作为中央对手方买卖代币或“虚拟货币”，不得为代币或“虚拟货币”提供定价、信息中介等服务。存在违法违规问题的代币融资交易平台，金融管理部门将提请电信主管部门依法关闭其网站平台及移动APP，提请网信部门对移动APP在应用商店做下架处置，并提请工商管理部门依法吊销其营业执照。

——各金融机构和非银行支付机构不得直接或间接为代币发行融资和“虚拟货币”提供账户开立、登记、交易、清算、结算等产品或服务，不得承保与代币和“虚拟货币”相关的保险业务或将代币和“虚拟货币”纳入保险责任范围。金融机构和非银行支付机构发现代币发行融资交易违法违规线索的，应当及时向有关部门报告。

《公告》规定代币发行违法，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。参与任何货币与代币交易、代币间交易和信息服务均违法，相关软件、平台、app会被下架处理和吊销营业执照。

5）2017年11月04日，对于虚拟货币等虚拟财产可能涉嫌的传销、非法吸收公众存款、擅自发行股票、公司、企业债券等行为，我国《刑法》分别以第一百七十九条擅自发行股票、公司、企业债券罪、第二百二十四条之一组织、领导传销活动罪、第一百七十六条非法吸收公众存款罪等规定予以规制，保护社会关系不被侵犯，保证社会秩序正常运行。

6）2018年1月12日，中国互联网金融协会发布《关于防范变相ICO活动的风险提示》：对于IMO模式（以矿机为核心发行虚拟数字资产）以及各类通过部署境外服务器继续面向境内居民开办ICO及“虚拟货币”交易场所服务，发现涉及非法金融活动的，可向有关监管机关或中国互联网金融协会举报，对其中涉嫌违法犯罪的，可向公安机关报案。中国互联网金融协会会员应加强自律，抵制非法金融活动，不参与任何涉及ICO或炒作“虚拟货币”的行为。

7）2018年1月17日，央行营业管理部发布《关于开展为非法虚拟货币交易提供支付服务自查整改工作的通知》：要求辖内各法人支付机构严禁为虚拟货币交易提供服务，并采取有效措施防止支付通道用于虚拟货币交易；各单位应加强日常交易监测，对于发现的虚拟货币交易，要及时关闭相关通道，妥善处理结算资金，维持社会稳定。

从目前发布的相关的法律法规来看，对于虚拟货币所适用的法律范围仍不明确，以行业法规为主，主要针对发行虚拟货币、交易虚拟货币、为虚拟货币提供服。其中ICO和为ICO提供技术支持均可能涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等比较严重的违法行为。其他相关行为可能受到关停等惩罚。不管服务器或平台设立在境内还是境外，央行的态度是发现一家关停一家，未来还可能根据事态的发展出台更严的监管措施。

3、其他国家关于虚拟货币的政策

1）支持派

美国：美国的监管比较复杂，不同的联邦州都按照本州制定的法规行事。在联邦层面并没有出台有针对性的法律法规。总体上美国对ICO较为宽松，一般以投资者自担风险为主。未来可能纳入美国SEC的《证券法》[2]监管范围。并且美国国税局可能对交易虚拟货币所产生的收益进行征税。

日本：日本对虚拟货币的发行和交易采取比较积极的态度，是世界首个对虚拟货币立法的国家。2017年4月《更改资金支付法》正式将虚拟货币定义为具有货币的功能，并可以当作货币进行支付。但2018年3月8日，日本金融厅（FSA）向多个加密数字货币交易所发出行政处罚通知，并计划强制命令部分交易所暂停业务。也就是说日本在宽松的政策环境下也在逐步规范虚拟货币市场。

加拿大：加拿大监管机构对于ICO的态度比较积极。2017年8月27日，加拿大证券监督机构（Canadian Securities Administration，简称CSA，由省级证券监管机构组成的联盟）发表声明称，考虑到ICO发行全流程，许多ICO代币符合证券的定义，并要求他们遵守证券法。此外，CSA注意到，ICO也可能是衍生品，需要受加拿大证券监管机构所通过的衍生品法律的约束，包括贸易报告规则。监管机构表示，欢迎即将进行ICO的企业进入“监管沙盒”[3]，在有限的环境中测试新的金融产品。

瑞士：瑞士的金融市场监督管理局（FINMA）正在研究加密货币的法规，但目前相关公司不需要申请任何特殊的许可证。并且根据该国的法律，虚拟货币是资产，而不是证券。

新加坡：2014年新加坡金融管理局（MAS）发表加密货币及交易的法规确定加密货币在新加坡属于资产，所以不需要接受对资金和支付工具的监管。但需要在过程中施行KYC（了解客户）和AML（反洗钱）。但随着ICO在新加坡的数量大幅增加，2017年8月1日，MAS发出公告：如该代币符合证券期货法的定义，则将受到MAS的监管。除非获得豁免权，ICO发行人需要提交招股说明书并注册。代币交易所也必须获得MAS批准和认可。

2）观望派

英国：英国金融市场行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）并未直接禁止ICO，对于监管仍处于观望状态。英国采用监管沙盒推动新金融项目测试，监管等待沙盒的实验效果来了解更多信息。具体的监管方法可能参考美国的方法。

俄罗斯：俄罗斯对于虚拟货币的态度相对冷淡，并可能将区块链与虚拟货币区别对待。未来，如果政府正式认可加密货币，那么会对它们进行KYC（了解客户）和AML（反洗钱）监管、业务监控和征税。

澳大利亚：目前还没有对虚拟货币的监管办法，未来可能放入《证券法》监管范畴。

3）反对派

韩国：2017年9月，韩国金融服务委员会（FSC）声明，全面禁止ICO融资发行。

从世界范围来看，目前各国对ICO的态度以支持和观望居多。明确禁止的只有中国和韩国，未来ICO很可能进入证券监管范围，以监管用户身份和反洗钱为主。虚拟货币作为一种新兴的“货币/资产/支付”模式，其应用风险和价值在一定程度上还难以完全预测，所以未来对其监管的态度会随着应用的深度和广度，以及其产生的风险而不断改变。

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